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沁水县事业单位法人治理结构调研报告(2017-8-15)
时间:2017年08月15日

 

沁水县事业单位法人治理结构

调研报告

沁水县登记局 都朝鹏

 

    事业单位涉及了我国大部分行业和领域,在国家经济建设和社会各项事业发展中发挥着十分重要的作用。近年来,随着我国政治和经济体制改革的深化,改革事业单位管理体制、运行机制的呼声愈来愈高。建立和完善事业单位法人治理结构是现代事业单位法人制度的核心内容,是推进依法治理的根本要求,也是推进事业单位改革的现实所需。

    一、事业单位法人治理结构的涵义

    法人治理结构原指企业法人治理结构,又称公司法人治理结构,是现代社会化大生产的产物。法人治理结构的本质在于科学分配公司各项权利,实现公司决策、执行、监督的互相分离与制衡,形成科学的决策机制和激励机制。企业法人治理结构的原理完全适用于事业单位法人治理,在建立事业单位法人治理结构时,应坚持决策、执行、监督职能相互分离制衡,决策、执行、监督机构相对独立设置,与此同时,充分考虑事业单位法人具体特点,突出事业单位法人治理结构自身特色。

    所谓事业单位法人治理结构,是指在治理主体多元化前提下,关于事业单位法人决策权、管理执行权和监督权关系的制度安排,要求各项权利之间要有清晰的界限,决策、执行、监督相互分离,并且三者之间互相制衡形成有效的决策、激励机制。事业单位法人治理结构受政治、经济、文化传统和事业单位自身特性等多方面因素影响,是法人治理结构一般原理与事业单位特殊性的统一,应兼顾规范性与差异性,既要符合关于法人治理结构的一般要求,也要符合事业单位自身发展规律的要求。

    二、沁水县事业单位法人治理结构推进情况

    (一)确定试点单位。

    沁水县编办在晋城市编办的安排部署下,于2012年确定沁水县人民医院、县实验小学为我县首批推进法人治理结构建设试点单位。积极研究制定了《沁水县事业单位法人治理结构建设试点工作方案》,对试点工作的各项具体工作做了细致的安排,并确定了各项工作的完成期限,同时成立了试点工作领导小组负责对试点工作的开展进行全面统筹。通过与试点单位及其主管部门的协调沟通和督促,以县编办文件印发了县人民医院和实验小学的实施方案。县医院于20121225日成立了第一届理事会、监事会和管委会,并召开第一次理事会。县实验小学于2013121日成立了理事会、监事会、管委会,并召开了第一次理事会。2016年,县医院召开了理事会,讨论并通过了《沁水县人民医院绩效考核实施方案(草案)》。

    (二)成立医院集团。

    2017年5月10,沁水县以县人民医院为主体整合了辖区内县二院、各乡镇卫生院组成医院集团。医院集团成立总医院和分院,集团总院长为法定代表人。县二院、各乡镇卫生院增挂“县人民医院集团X X分院”牌子,实行集团统一管理。医院集团实行政事分开、管办分开、科学合理的现代医院管理制度,对所属医疗机构的行政管理、基本医疗、公共卫生、妇幼保健、计划生育等实行全面管理,履行管理权、经营权、人事权和分配权,实行行政、人事、资金、业务、绩效考核、药品采供管理“六统一”。医院集团实行公立医院管理委员会领导下的理事会、监事会制度。

    7月6,沁水县人民医院集团召开了第一届理事会,县政府副县长孙晋军出席会议。会上选举产生了县人民医院集团第一届理事会理事长、常务副理事长、副理事长、监事会主任和理事,县人民医院院长当选理事长。集团理事会的成立将进一步提升公立医院的改革成效,优化完善医院集团的管理体制和运行机制,促进沁水县卫生计生事业步入快速健康发展轨道,为人民群众提供更加周全、便捷、优质的医疗卫生服务。

    三、沁水县事业单位法人治理结构试点初见成效

    (一)初步实现管办分离。

    通过搭建以理事会、监事会、管委会为主要架构的法人治理结构,建立了决策、执行、监督相互协调、相互制衡的新的治理机制,进一步界定了政府和事业单位的关系,明确了相应职责,初步实现了政事分开和管办分离。在医院集团初步形成了功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制。

    (二)职能定位更加明确。

    随着法人治理结构试点的深入推进,特别是医院集团的挂牌成立和医院集团理事会的成立,促进了医院集团、县医院及各乡镇卫生院、村级卫生室的职能定位进一步细化,功能要求进一步完善,对推进县乡医疗一体化管理改革,进一步深化医药卫生体制改革具有重要意义。

    (三)优化了资源整合。

    医院集团对所属医疗机构实行“六统一”运行管理模式,即:行政统一管理、人员统一管理、资金统一管理、业务统一管理、绩效考核统一管理、药品采供统一管理。将各成员实行“集团一体化”管理,基本实现检查结果、医师培训、采购配供、信息平台等资源的共享。

    (四)提升了医院服务水平。

    医院集团通过实行全员聘任制管理,切实做到能上能下、能进能出,调动医务人员的积极性,激发医务工作者的工作热情和内在活力。根据发展需要,积极开展人才招聘、人才引进和人才交流培养工作,切实提升医院服务水平。同时,各乡镇卫生院和村级卫生场所全权由医院集团管理,医院集团通过下派骨干到乡镇进行管理与技术帮扶、专家到乡镇坐诊等将医院集团诊疗技术有机地下延到社区,可以有效提升乡镇卫生服务水平。

    四、沁水县事业单位法人治理结构存在问题

    通过对沁水县事业单位法人治理结构试点改革的考察发现,试点单位基本搭建了法人治理结构框架,建立了基本工作机制,并在许多方面进行了改革尝试,但试点工作还存诸多不足。

    (一)理事结构不科学,理事会作用不充分。

    事业单位是提供社会公益服务,保障和改善民生的主体。法人治理结构改革应当着眼于提升服务对象改革主体地位,通过参与理事会保障和扩大服务对象在事业单位发展中的决策权、监督权和评价权。试点单位虽然都建立了理事会,但理事会容易流于形式,多数情况下管理层制定的方案只是象征性地经过理事会讨论程序,理事会也没有对涉及单位发展的重大事项展开过讨论并进行表决。其原因一方面是事业单位主要负责人是具有一定行政级别的领导干部,干部的选拔由组织人事部门按照组织程序操作,事实上理事会可参与人事选拔的空间不大。另一方面,事业单位理事由举办者、出资者、管理者、政府行业主管部门代表、本单位内部人员和服务对象组成,真正代表服务对象的理事比重过低,决策监督作用不足,难以通过法人治理模式保障公益目标的实现。

    (二)管理主体不明确,改革推进力度不足。

    在公益事业单位建立健全法人治理结构,是分类推进事业单位改革,推进社会管理创新的重要内容,在深化行政体制改革,推进政府转变职能方面具有深远影响,应当提升到深化改革的大局中由各级党委、政府统筹推进。但在现行试点阶段,此项工作仅由各级编办牵头实施,存在着政策配套脱节、统筹协调不力,工作推进不畅等现象。相关部门角色定位不明,不能真正站在深化改革的角度主动深入推进,不能通过试点真正总结经验,发现问题,形成进一步完善法人治理模式的举措和建议。

    (三)配套制度不健全,绩效机制不完善。

    配套制度改革影响试点单位的改革实效,沁水县事业单位法人治理试点在社会保障、收入分配、绩效工资、人事管理等制度建设方面不健全,影响了改革效果。而公益服务绩效评价机制、理事决策失误责任追究机制、议事规则等具体运行机制的不完善也影响改革试点的推广。如统一的教师绩效工资制度更重视教育均等化目标的实现,岗位工资重资历且占比大,自主分配的绩效工资额度不高,对新进教师激励不够;事业单位的财政体制按实有人数拨付经费,不仅不能激励减员增效,还可能形成反向激励。公共服务绩效评价机制不健全,缺乏第三方独立评价机构,理事会很难对管理层工作作出科学客观的评价。公共利益代表机制明显简单化,只是选择一两名社会知名人士进入理事会或监事会,任期35年,这很难真正代表公共利益。

    五、完善事业单位法人治理结构的对策建议

    (一)强化公益导向,优化事理结构。

    要把强化公益导向作为事业单位法人治理结构改革的基本方向,调整优化理事会组成结构,扩大服务对象理事比例,扩大服务对象在事业单位发展中的决策权、监督权和评价权。要进一步优化政府及职能部门理事结构,改变片面追求政府领导和部门行政负责人担任理事的作法,选择具备相关行业经营管理经验和专业能力的人员参与理事会决策监督,优化理事会专业结构,提高议事质量和工作成效。

    (二)明确管理主体,统筹协调推进。

    将法人治理结构改革纳入分类推进事业单位改革、深化行政体制改革、推进政府转变职能大局,明确各级党委、政府和职能部门的组织领导职责及协调配合职能,发挥编制部门的体制设计和政策指导职责,进一步提升工作站位,强化统筹协调,提高工作成效。同时,要结合事业单位不同特点,继续坚持“先行试点、分类实施、逐步推进”的原则,在公益职能突出、单位规模适度、经营状况较好的事业单位先行开展试点工作,逐步积累经验,完善提高。

    (三)加快配套改革,完善制度体系。

    一是完善考核制度和责任制度。加快培育第三方考核市场,将原先由政府单方面考核所承担的部分职责和管理任务委托第三方来执行,充分发挥非政府评价在公共服务考核中的作用。健全理事决策失误追究机制,鼓励理事积极发表意见和参与重大事项讨论,经理事会通过的决议应该集体承担责任,建立理事保护制度。二是完善公共利益代表制度。公共利益不是众人利益,更不是某些公民的个人利益。健全法人治理结构要建立科学的公共利益代表机制,如社区代表、服务对象代表、职工代表等群体进入理事会或监事会要有严格的选拔、公示和管理制度,要使代表具有广泛性。应建立公共利益联系机制,参考人大代表提案制度,要求理事定期不定期到事业单位、社会各界去征求意见,畅通信息沟通渠道。

 

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